Несостоявшиеся государства
Во второй четверти XX века в политической науке появился термин несостоявшиеся государства (Failed state), или, иначе, государства-неудачники. Поговорим об этом подробнее.
Чтобы прослыть состоявшимся
государством, мало иметь свирепого (т.н. «сильного») правителя
Карта несостоявшихся и состоявшихся государств 2012 по версии вашингтонского независимого исследовательского фонда Fund for Peace. Страны группы бордового цвета – это несостоявшиеся государства; страны группы красного цвета – очень неустойчивые, слабые государства, имеющие при неблагоприятном для них развитии событий шанс перейти в разряд несостоявшихся государств; страны группы различных оттенков оранжевого цвета – государства, в той или иной степени неудовлетворительно справляющиеся с отдельными функциями, которое должно выполнять государство; страны группы различных оттенков желтого – стабильные государства и страны группы оттенков зеленого – образцовые государства. 
Прежде всего, необходимо отметить, что (вопреки мнению обывателей) диктаторское, или авторитарное государство часто рискует попасть в разряд скорее несостоявшихся, чем стабильных государств. И как закономерность, в рейтингах несостоявшихся государств мира, которые уже несколько десятилетий ежегодно составляются различными международными исследовательскими фондами и специалистами, первые места, наряду с государствами, где почти отсутствуют государственные институты (разрушенные в ходе, например, гражданских войн), занимают жесткие диктаторские государства.
С чем это связано. Дело в том, что в современную эпоху для того, чтобы государству прослыть состоявшимся, мало иметь правителя, который наводит ужас на своих подданных. Нужно, чтобы государство могло предоставлять своим гражданам определенный набор сервисов и гарантий, а также обеспечивать безопасность индивидуумов.
Интересно, что часто неадекватное поведение диктаторов по отношению к своим подданным и их надменность в адрес внешнего мира обуславливается именно тем, что во многих случаях диктаторы правят ослабленными, несостоявшимися государствами. У такого государства за душой ничего нет, и диктаторы постоянно вынуждены доказывать свою легитимность и нужность различными выходками. Хотя отметим, именно диктатуры в различных государствах периодически приводят к ослаблению и к краху государственных институтов, и как следствие переводу отдельных стран в разряд несостоявшихся государств.
Немецкий дипломат Вольфганг Биндзайль (Wolfgang Bindseil) в номере журнала Германского общества внешней политики Internationale Politik, посвященного теме несостоявшихся государств (№ 6, за 2003 г., международная версия, рус. яз.), отмечал, касаясь вопроса о том, что в бывшем СССР часто путают авторитарное государство и успешное государство:
«Болезненные (экономико-социальные) последствия (в странах бывшего СССР), ощутимые на уровне отдельного человека, и в первую очередь среди наиболее уязвимых и социально слабых представителей общества, породили у многих граждан тоску по сильному государству и упования на него. Это вполне понятно и легитимно, если сила государства будет измеряться его способностью объединить интересы граждан в максимально широком консенсусе. Но сильное государство нельзя путать с авторитарным государством. Авторитарное поведение в значительной степени является феноменом, порожденным слабостью государства».
Каковы признаки несостоявшегося государства
В упомянутом номере Internationale Politik Ульрих Шнеккенер (Ulrich Schneckener), тогдашний научный сотрудник в исследовательской группе «Глобальные вопросы» берлинского фонда «Наука и политика», дал определение признаков несостоявшихся государств, а также государств близких к этому состоянию.
Он пишет:
«Под непрочной государственностью понимается в первую очередь утрата или необретение государственными институтами способности управления в главных сферах компетенции. Речь идет о государствах, институты которых не в состоянии или более не в состоянии оказывать населению определенные элементарные услуги. При этом можно выделить три функции государства, образующие ключевую сферу современной государственности.
Применительно к каждой функции имеется целый ряд индикаторов, позволяющих измерить степень эрозии государственности.
Монополия на применение силы: центральное значение имеет контроль (государства) над территорией посредством государственной монополии на применение силы. Речь идет об осуществлении государственного управления для контроля над ресурсами и о государственной армии или, соответственно, полиции для урегулирования локальных конфликтов или для разоружения частных структур, применяющих силу. Индикаторы утраты или отсутствия этой функции следующие: отсутствие контроля над всей государственной территорией; отсутствие контроля над внешними границами, большое число и политическая значимость частных структур, применяющих силу (включая организованную преступность, например, наркомафию); разложение государственного аппарата безопасности («приватизация сверху»); вооружение населения; регулярные случаи самосуда; высокие и растущие показатели преступности. Чем больше индикаторов «сработали», тем с большей вероятностью можно говорить об эрозии монополии на использование силы.
Государственные услуги: центральное значение имеют государственные услуги в различных областях (социальное государство, рынок труда, образование, здравоохранение, охрана окружающей среды, развитие инфраструктуры), а также механизмы распределения экономических ресурсов — обе сферы финансируются, как правило, за счет государственных доходов (таможенные пошлины, налоги, сборы и т.д.). В качестве индикаторов здесь можно использовать: систематическое отсекание определенных групп населения от экономических ресурсов; глубокие экономические и/или валютно-политические кризисы (например, кризис пенсионной системы); колоссальные недоимки налогов или таможенных платежей, а также многократное налогообложение (государственными и частными структурами); слабое перераспределение; незначительные государственные расходы; растущий разрыв между бедными и богатыми; массовая безработица; обнищание сельского населения (углубляющиеся различия между городом и деревней); ухудшение инфраструктуры, системы образования и здравоохранения, быстрая экологическая деградация.
Политическое устройство: эта сфера включает в себя формы участия населения в политике и процедурах принятия решений, стабильность политических институтов, а также качество правового государства и публичного управления. Индикаторами здесь служат усиление авторитарных или олигархических структур принятия решений, репрессии против политической оппозиции, фальсификация и подтасовка результатов выборов, систематическое исключение определенных групп населения из участия в политике (например, меньшинств), грубые нарушения прав человека (пытки), отсутствие независимой юстиции, коллапс государственного управления, а также высокая степень коррумпированности.
Теперь на основе трех функций государства можно выделить три типа неустойчивой государственности, причем особое значение придается монополии на применение силы.
1. Слабые государства
При характеристике типа слабых государств (weak states) исходят из того, что государственная монополия на применение силы и сбор налогов еще в значительной мере или худо-бедно существует. Наряду с этим ощущается, однако, дефицит государственных услуг или проявляются также недостатки политического устройства. В качестве примера, по состоянию на 2003 год, можно привести государства в Африке южнее Сахары (Зимбабве, Кения, Уганда), в Латинской Америке (Гаити), в Центральной Азии (Казахстан), Киргизия) и в Юго-Восточной Европе (Македония, Албания), у которых есть недостатки в обеих областях. К этой же группе можно отнести также большинство арабских или, соответственно, мусульманских стран, такие как Пакистан, Сирию, Саудовскую Аравию, Египет, Иорданию и Иран.
Из приведенных примеров ясно: в эту категорию входят многочисленные полуавторитарные или авторитарные режимы, среди которых встречаются и такие, как Северная Корея, Куба, Туркменистан или Беларусь. Как правило, они обладают определенной стабильностью, поскольку в состоянии осуществлять монополию на применение силы (отчасти за счет использования драконовских мер), но они обнаруживают существенные недостатки в вопросах политического устройства и в большинстве случаев ограничены в возможностях предоставлять государственные услуги всему населению. От этих режимов нельзя ожидать устойчивого развития, скорее, ожидается их медленный или стремительный распад (например, после смерти или свержения диктатора).
2. Деградирующие или не справляющиеся со своими функциями государства
К типу деградирующих или не справляющихся со своими функциями государств (failing states) относятся государства, у которых очень сильно нарушена или, соответственно, существует лишь частично монополия на применение силы и налоговая монополия, в то время как при исполнении одной или двух других функций государство сохраняет еще определенную способность к управлению. В качестве примера, по состоянию на 2003 год, можно было бы назвать Колумбию, Шри-Ланку, Филиппины, Индонезию, Грузию, Судан или Непал. В этих случаях правительства не в состоянии контролировать всю территорию своей страны, а также ее внешние границы. Они вынуждены конфликтовать с большим числом частных структур, применяющих силу, в особенности с сепаратистскими движениями. Однако другие сферы государственности функционируют еще более или менее исправно.
3. Несостоявшиеся или развалившиеся государства
У государств, относящихся к типу несостоявшихся или развалившихся (failed states), не имеется в сколь-либо значимой мере ни одной из трех функций, так что можно говорить о полном крахе или коллапсе государственности. Примерами по состоянию на 2003 год здесь являются Сомали (с 1992 года), Афганистан, Демократическая Республика Конго, Центральноафриканская Республика, Либерия, Сьерра-Леоне или Ирак. Раннее, некоторое время в эту категорию входили также Ангола, Босния, Таджикистан или Ливан», указывал Ульрих Шнеккенер в своей статьи 2003 года на страницах журнала Internationale Politik.
Актуальный рейтинг несостоявшихся государств
На илл.: Таблица с индексом несостоявшихся государств The Failed States Index 2012 (в последней колонке можно сравнить результаты по 2005 году), составленном вашингтонским независимым исследовательским фондом Fund for Peace. Страны группы бордового цвета, расположившиеся на первых местах таблицы – это несостоявшиеся государства; страны группы красного цвета – очень неустойчивые, слабые государства, имеющие при неблагоприятном для них развитии событий шанс перейти в разряд несостоявшихся государств; страны группы различных оттенков оранжевого цвета – государства, в той или иной степени неудовлетворительно справляющиеся с отдельными функциями, которое должно выполнять государство; Внизу таблицы разместились страны группы различных оттенков желтого – стабильные государства и страны группы оттенков зеленого – образцовые государства. 
Процесс перехода той или иной страны в вышеназванные разряды является изменчивым.
Одни страны деградируют, другие возвращается к нормальному состоянию.
Вашингтонский независимый исследовательский фонд Fund for Peace с 2005 года публикует ежегодный рейтинг состоятельности государств, больше известный как рейтинг несостоявшихся государств The Failed States Index, классифицируя основные страны мира по десяти группам:
страны группы бордового цвета — несостоявшиеся государства;
страны группы красного цвета — очень неустойчивые, слабые государства, имеющие при неблагоприятном для них развитии событий шанс перейти в разряд несостоявшихся государств;
страны группы различных оттенков оранжевого цвета — государства, в той или иной степени неудовлетворительно справляющиеся с отдельными функциями, которое должно выполнять государство;
страны группы различных оттенков желтого — стабильные государства;
страны группы оттенков зеленого — образцовые государства;
Отметим, что с момента начала составления списка в первую тройку несостоявшихся стран неизменно входят страны с африканского континента
Рейтинг The Failed States Index высчитывается по двенадцати параметрам:
демографические параметры (оценка уровня смертности и распространения болезней, состояние окружающей среды, доступ населения к продовольствию и чистой воде, уровень недоедания, благосостояние и т.д.);
положение с беженцами;
уровень жалоб национальных, религиозных и других групп меньшинств на дискриминацию;
уровень «утечки мозгов»;
состояние экономики;
состояние общественных финансов;
легитимность властей, состояние выборного процесса;
положение правами человека и функционированием судебной системы;
способность государства предоставлять общественные сервисы (права на образование, здравоохранения, состояние дорог и т.д.);
состояние с преступностью и уровнем безопасности;
уровень солидарности элит;
миротворческая деятельность государства на внешней арене;
Актуальный рейтинг несостоявшихся государств можно найти на Интернет-странице Fund for Peace по адресу ffp.statesindex.org
Несостоявшиеся государства и проблемы миропорядка
Ульрих Шнеккенер (Ulrich Schneckener), в своей цитировавшейся выше статье о несостоявшихся государствах, отмечал, что «события 11 сентября 2001 года, после долгого перерыва вновь внесли в международную повестку дня проблему распадающихся или несостоявшихся государств. Ведь главная база (нападавших на Всемирный Торговый Центр в Нью-Йорке) находилась тогда в Афганистане — одном из тех несостоявшихся на тот момент государств (failed states), которым на то момент давно уже не уделялось никакого внимания в западных средствах массовой информации. Этот случай нагляднейшим образом демонстрирует следующее: если игнорировать локальные проблемы и конфликты, то они могут вылиться в глобальные риски и угрозы».
Роберт Ротберг (Robert Rotberg), директор программы «Intrastate Conflict and Conflict Resolution» в Kennedy School of Government в Гарварде, в свою очередь, писал в том же номере Internationale Politik, о проблеме восстановления несостоявшихся государств, касаясь случаев Ирака и Афганистана (государств, потерпевших окончательный крах после поражения существовавших там диктаторских агрессивных режимов):
«Восстановление государственности — благородное предприятие. Однако сколь ни похвальны постановка цели и мотивация, но быстрое восстановление государств, потерпевших фиаско, дело очень сложное, если не невозможное, прежде всего если отсутствует сотрудничество с местным населением и если нет международных игроков, которые действительно заинтересованы в результате. К тому же успех усилий зависит от того, насколько правдоподобна и убедительна активность стороны, оказывающей помощь. Восстановление, возрождение и оживление политических, экономических и социальных основ обескровленной и опустошенной нации будут успешными только тогда, когда подобное предприятие рассматривается как однозначно легитимированное...
Ирак и Афганистан — это экстремальные примеры национальных государств, которые оказались подорваны вследствие человеческих действий, жители, ресурсы, предпринимательские инициативы которых как таковые были загублены режимами, ориентированными только на грабеж и подавление. Права и свободы человека были попраны, гражданское общество уничтожено. Что касается систем образования и здравоохранения, то здесь существовали четкие разграничения в зависимости от принадлежности к той или иной социальной группе и от политической лояльности. Стабильность устанавливалась за счет произвола и частых демонстраций государственной силы, нередко носивших весьма странный и превратный характер. Народное хозяйство служило власть имущему, а не отдельному гражданину. Но существовала некая «предсказуемая неопределенность»: в рамках всеобъемлющей небезопасности повышалась индивидуальная безопасность (т.е. уровень преступности был относительно низким и т.д.). Диктатура и бесчеловечность тем самым обретали свой смысл, в первую очередь, когда целями для нападок становились определенные этнические или религиозные группы или представители другого класса.
Отсюда следует, что освобождение вызывает к жизни беспорядок, что индивидуальная безопасность снижается, когда срывается занавес репрессий, и параноидальный режим, который давал работу целой армии шпионов и доносчиков, местных и региональных исполнителей, заменяется режимом ориентированного на демократию суверена (имеется ввиду режим, установленный в Ираке при помощи США в результате свержения режима Саддама Хусейна в 2003 году), не имеющего ни связей на местном уровне, ни последовательной стратегии для завоевания «умов и сердец», обладающего к тому же лишь слабыми знаниями языка. Проблема становится тем более сложной, когда наряду с недостатком легитимирующей стратегии отсутствует также убедительная концепция поддержания общественного порядка...
Эти проблемы не являются неразрешимыми до тех пор, пока существует возможность максимально быстро превратить первоначальное приятие местным населением сил извне в долгосрочное сотрудничество между бывшими угнетенными и прибывшими освободителями».
Из Афганистана и Ирака на Балканы. В последний раз в этом обзоре обратимся к архивному номеру Internationale Politik, посвященного теме несостоявшихся государств. Профессор Карл Кайзер (Karl Kaiser ) из Научно-исследовательского института Германского общества внешней политики рассматривал в одной статей проблемы балканских государств, в частности проблемы некоторых республик бывшей Югославии, которые в отдельный период времени имели реальные шансы стать несостоявшимися государствами в связи с межнациональными конфликтами в ходе и после единого распада единого югославского государства. Кайзер связывал трудноразрешимость межнациональных конфликтов на Балканах в том числе с общей недоразрешеностью основных вопросов современного миропорядка. Он пишет:
«Балканы были регионом, в котором особенно отчетливо проявились многие центральные проблемы миропорядка XXI века — такие, как границы самоопределения народов, линия поведения в отношении этнических конфликтов, необходимость кризисного менеджмента и новых подходов к сохранению мира или легитимность гуманитарных интервенций. Хотя на события в регионе оказывают влияние уникальные, специфические факторы, полученные там уроки и опыт имеют универсальное значение и применимы также для других частей мира.
На Балканах с особым драматизмом произошло крушение международного консенсуса, который на всем протяжении «холодной войны» преобладал в решающем вопросе о границах самоопределения народов. Деколонизация после второй мировой войны проходила с целью и в результате самоопределения народов. Независимость предоставлялась политическим общностям, созданным колониальными державами.
Всеобщее признание получил принцип, согласно которому самоопределение завершалось предоставлением независимости бывшим колониям, но эта независимость не распространялась на отдельные части мультиэтнических стран. На Индийском субконтиненте применение этого принципа было сорвано с помощью вооруженной силы (fкак следствие, стало возможным разделение Британской Индии на Индию и Пакистан. Прим. Portalostranah.ru), но он был достаточно последовательно осуществлен в Африке с ее этнической пестротой и искусственными колониальными границами — например, при попытке отделения Биафры от Нигерии. Дальнейшее распространение принципа самоопределения привело бы к возникновению множества нежизнеспособных государств, просто к хаосу.
Конец коммунизма и «холодной войны» ослабил дисциплину и властную систему, которые обеспечивали целостность мультиэтнических и многоконфессиональных государств. Распад Югославии сопровождался огромным выбросом насилия, в Советском Союзе в ходе аналогичного процесса объем насилия был сравнительно небольшим, а Чехословакия обошлась даже совсем без насилия. Однако тот факт, что отдельные части многонациональных государств стали претендовать на получение независимости, снова поставил на повестку дня вопрос о границах самоопределения народов.
На начальном этапе югославского конфликта западные демократии, в первую очередь Соединенные Штаты, высказывались против расчленения Югославии, — из опасений, что такой распад оказал бы влияние на Советский Союз и весь остальной мир (Президент Джордж Буш-старший публично заявил об этом во время своего визита в СССР). Однако вскоре западные демократии отказались от этой политики, когда стало ясно, сколько страданий и нарушений основных прав человека несет с собой ее последовательное применение...
Вопрос о границах самоопределения по-прежнему стоит в повестке дня мировой политики. Поскольку в мире существует более трех тысяч различных народов, то в конфликтном потенциале недостатка нет...
Особо необходимо напомнить о том, что влияние диктатора Слободана Милошевича и его властных структур сыграло решающую роль в том, что вместо мирного варианта — например, в направлении создания конфедерации — возникла цепная реакция кровавого насилия, которого вполне можно было бы избежать. Милошевич дал волю сербскому национализму (как диктатор Франьо Туджман — хорватскому) с затяжными последствиями в виде взаимной мести.
Несмотря на все меры, принятые на Балканах другими державами, решающее значение имело понуждение правящих элит к уважительному и тактичному отношению к этническим меньшинствам. Это касалось выполнения как Дейтонского соглашения 1995 года, так и соглашений, достигнутых после Косовской войны, Пакта стабильности, конституционной реформы в Македонии или посредничества между Черногорией и Сербией. Созыв Международного трибунала по бывшей Югославии и оказание давления — отчасти успешного — с целью выдачи Милошевича и других военных преступников суду в Гааге, были направлены не только на то, чтобы вынести приговор по преступлениям, совершенным в прошлом. Эти меры должны были дать лидерам региона устрашающий, обращенный в будущее сигнал: любой отход от принятых норм межэтнических отношений будет в конце концов наказан.
Но потенциальный эффект «пряника» был не менее значителен. Болгария, скверно обращавшаяся со своим турецким меньшинством, полностью пересмотрела свою политику — вне всякого сомнения, потому, что руководству страны стало ясно: без такого изменения политики Болгария не будет иметь шансов на вступление в ЕС и НАТО. Перспектива членства в Европейском Союзе до сих пор остается на Балканах одним из мощнейших стимулов, побуждающих политические элиты к корректному обращению со своими меньшинствами», — указывал профессор Кайзер в 2003 году.
Отметим, что по состоянию на 2013 год, Сербия и Косово, одни из немногих балканских стран, пока не вступивших в Европейский союз, предпринимают отчаянные шаги, чтобы вписаться в процесс общеевропейской интеграции, пытаясь переговорами урегулировать все территориальные споры. Вообще же республики бывшей Югославии при помощи Европейского Союза преодолели, во многом, тяжелое время и находятся на пути к процветанию, переходя в разряд стабильных государств. Хотя проблемы с национальной идентичностью до сих пор остаются в Боснии и Македонии.
Опубликовано 20/04/2013
Мы рекомендуем: тексты, аудио и видео 
